安康市

四、法治的中国化 缺乏宪法约束的法律主治已经不占据统治地位，立法者不受拘束同样导致专制和灾难。

[1]可以说，我国未来地方债合法性及其法律规制仍悬而未决，值得学界继续深入研究。[5]地方债作为地方政府从私人取得财产的手段，是行使财政权的结果。

地方债法治化的作用不仅在于为地方政府与公民提供对话与协商的平台，而且还设定地方政府举债权的限制与责任，若出现法外举借隐性债务等违法行为，公民可以依法监督，有权机关也可依法追究其责任。[33]财政部预算司：《美国的市政债券管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。其四，地方债多属非常态财政权运行方式。地方债涉及地方政府与私人的财产关系，为保障本地公民的基本权利，应赋予地方人大较大权力。[27]地方债则不同，原因在于二者主体地位的差异。

且因地方债比税收更容易获取资金，故有助长支出之功能。[19]中央是否向地方划拨资金以及划拨数额的多少可能是出于特定阶段的国家整体政策而定，也可能受到中央与地方关系（如地方对中央政策的服从程度）的影响，在个别情形下甚至会受到官员私人关系的影响。（3）便于行政相对人考虑以何种理由寻求行政救济或司法救济。

[20]人民反对腐败的政府，也不会拥护无能的政府。我国一些学者在论述行政程序法的基本制度时，将说明理由与公开做了区别。（三）事实：说明理由不必然导致理由的如实传播 有学者认为，行政公开是行政行为说明理由的要求和结果，说明理由导致行政公开。[21]就专门的信息公开制度而言，《政府信息公开条例》（2007）所定义的政府信息虽然伸缩性较强，但由于《条例》对知情权的刻意回避，以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（2011）对特殊需要的专门强调，[22]因而很难说现行政府信息公开制度是支持向公众公开行政行为过程和理由的。

李沫：自由裁量的法律控制——以行政公开为视角，载于《中国社会科学院研究生院学报》2012年第5期，第72页。其代表性的观点是：公开原则指行政机关将行政权力运行的依据、过程和结果向公众或者相对人公开，使公众或者相对人知悉。

行政过程公开的主要制度设计有听证会、公开征求意见、公开举行会议、会议记录公开等。具体行政行为决定文书与司法裁判文书没有本质区别，都是国家机关通过实施法律对公民行为予以法律评价、确定法律后果的法律文书。理由公开是一种自信、一种力量，从理由说明到理由公开，攻破了行政暗箱的最后一道防线，对于廉政、善政有着重大推动作用，构成行政治理现代化的重要支柱。（二）立法完善的起点：应公开理由的行政行为类型 1、不利行政行为 不利行政行为主要有行政处罚、行政强制、行政征收征用等。

在行政裁量的理由不仅要告知相对人，还要公之于众的情况下，行政机关无疑会更加谨慎，更加注重科学合理决策。由于行政立法和行政规范的大量存在，对公民、法人或者其他组织的生产生活有着直接影响，故将来我国《行政程序法》制定时，应正式确立抽象行政行为理由公开制度。3、抽象行政行为 由于抽象行政行为的相对人是不特定的，基本上可等同于公众，所以抽象行政行为说明理由就相当于公开理由。行政公开制度分为两个层面的公开：其一是政府信息向不特定公众公开。

过程公开通过扩大行政参与来防止暗箱操作，着眼于当前正在酝酿的行政行为。行政规范是行政管理的重要手段，对于适应社会发展、弥补法律和行政立法之不足有着重要作用，但其质量参差不齐，往往存在与宪法的民主、人权原则相违背的情况。

[18]对此，理由公开制度可以有效克服。第三，理由公开便于公众了解行政权的运行法理，是一种很好的法治教育途径。

不少人把说明理由制度视为行政公开的一种形式和体现，其根源在于小行政公开观念。对此，可采取渐进、试点的方式，分步骤、有重点地推进，例如先行公布典型的行政违法案件处罚决定书。[4]在英国，说明理由义务是从自然正义、正当期待以及公正的原则中逐步被承认和发展起来的，有一个著名论断是：说明理由义务应被公然认为是自然公正概念的一个内在要素。过程这个概念可以有广义或狭义理解。[12] 例如吴建依：论行政公开原则，载于《中国法学》2000年第3期，第92页。《政府采购法》（2002）也未对采购文件的公开作出规定。

[10] 二、大行政公开理念要求理由公开 行政公开不是说明理由的依据，更不是其结果。结语 正如郭道晖先生所说，有远见的法学家应当在发现海洋中刚露出的桅杆尖端时，就着手研究和预测法治大船的航向。

大行政公开理念不满足于向相对人说明理由，还要求向公众公开理由。第四，理由公开既有利于为行政机关处理同类事件提供参照和依据，又有利于行政相对人以既有的公开案例来主张获得平等对待的权利，从而促进行政公平。

在当今信息时代条件下，理由说明制度还可进一步进化为理由公开制度，以更好扩大行政治理透明度、提升行政治理效能、预防和遏制腐败。【摘要】大行政公开理念将公开的对象从相对人全面升级为公众，认为行政行为说明理由不等于公开理由，从而确立行政行为理由公开制度，推动行政公开走向行政透明。

同时也为法学界和行政学界等提供了海量研究素材，有利于理论与实践的良性互动。[3] Kischel: Die Begründung zur Erkl?rung staatlicher Entscheidungen gegenüber dem Bürger,转引自秦静：中德行政行为理由说明义务之立法与现状比较研究，载于《研究生法学》2011年第1期，第154页。由于行政决定文书与司法裁判文书在数量上不可同日而语，如果上网公布，势必导致大幅增加人力财力。第五，理由公开可以进一步增强行政透明度，在更大程度上落实公民的知情权、参与权和监督权，有利于预防或者及时发现行政权的不作为、滥用或者腐败。

刘恒等：《政府信息公开制度》，中国社会科学出版社 2004 年版，第 2 页。何建华、袁飞：行政公开的法律思考，载于《政法论坛》2002年第2期，第78页。

按照便于公众知晓这一标准，只须向相对人说明的行政执法、应急等行为的理由，都只能解释为不属于应当主动公开的政府信息。[20] 已有学者指出，由于长期将公开捆绑在监督-反腐的单一功能之上，基层政权系统和公众对于公开制度的政治和法律理解出现了结构性缺陷，没有充分认识到其服务功能和民主参与功能。

[15] 王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，下册，第953页。（二）过程公开与理由公开的关系 大行政公开的一个重要制度安排是行政过程公开，即在公开的内容上，不仅包括行政主体基本情况、具体行政行为的职权依据、行政决定结果、办事程序等信息，还包括行政决定的具体过程。

（二）自身功能：提高治理绩效、预防遏制腐败 理由公开与理由说明毕竟是两个不同的制度，理由公开制度有其自身特有的功能： 第一，理由公开使得行政相对人之外的公众也能了解到行政决定作出的逻辑，从而提高行政行为的可预测性，增强了人们的办事预期，从整体和长远来看，有利于降低行政成本、提高行政效率。具体行政行为中的不利行为和授益行为、抽象行政行为都应公开理由。皮纯协、刘飞宇：论我国行政公开制度的现状及其走向，载于《法学杂志》2002年第1期，第8页。在很多时候，就是由于理由不公开或者未及时公开，本来合法的行政决定，或者单纯存在合理性不足的行政决定，被揣测为具有腐败背景的非法行为，造成行政受阻、资源浪费、民怨累积。

第二，理由公开可以防止和消解民间传闻、媒体舆论对行政行为的误解或者曲解，从而增强政府公信度，促进社会和谐。陈娟：《论我国行政决定说明理由制度的建构》，华东政法大学硕士论文，2010年，第7页。

[13] 应松年：中国行政程序法立法展望，载于《中国法学》2010年第2期，第8页。备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011）确定了结果公开的原则，也规定了市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

[22] 对此的分析可详见蒋红珍，同上注所引文。2、授益行政行为 传统的理由说明制度不包括授益行政行为，但当今大多数国内外学者已不再持这种见解。